Les torts sont partagés entre l´Argentine et le FMI
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Chargement ...source FMI Bulletin du 16 Aout 2004
Pendant les années 90, l’Argentine était montrée en exemple pour avoir su stabiliser et réformer son économie.Mais en décembre 2001, elle a cessé de rembourser sa dette souveraine et provoqué ainsi une crise dévastatrice. Peu après, elle a abandonné le régime de rattachement du peso au dollar, en place depuis 1991. La production s’est effondrée, le chômage est monté en flèche, ce qui a engendré des troubles politiques et sociaux. Tous ces événements ont amené à s’interroger sur le rôle du FMI. Le 29 juillet, le Bureau indépendant d’évaluation (BIE) du FMI a remis son rapport sur la manière dont la crise a été gérée. Shinji Takagi, conseiller du BIE et chef de l’équipe qui a établi le rapport, répond aux questions de Christine Ebrahim-zadeh sur les conclusions de celui-ci.
Christine Ebrahim-zadeh : Pourquoi le rôle que le FMI a joué dans la crise en Argentine — et non en Indonésie ou en Corée — mérite-t-il une attention particulière?
M.TAKAGI : En Corée et en Indonésie, le FMI n’était pas engagé immédiatement avant la crise, qui a surpris tout le monde.Mais en Argentine il avait été engagé presque sans interruption pendant une dizaine d’années avant la crise.
Christine Ebrahim-zadeh : Pourquoi le FMI n’a-t-il pas pu aider l’Argentine à éviter la crise?
M.TAKAGI : Pour être juste, il faut reconnaître qu’il y a des limites à l’influence qu’une institution internationale peut avoir sur les choix d’un pays. En définitive, ce sont les autorités du pays qui doivent répondre de sa politique économique. Cela dit, plusieurs facteurs expliquent l’inefficacité du FMI. Tout d’abord, ses services n’ont peut-être pas mesuré l’ampleur formidable des obstacles politiques en Argentine.Les autorités savaient ce qu’il fallait faire, mais elles n’en avaient pas les moyens politiques. En même temps, le FMI n’a pas mis à profit autant qu’il aurait pu les outils offerts par la surveillance et ses relations avec l’Argentine dans le cadre de ses différents programmes.La conditionnalité était faible, et bien souvent son nonrespect par l’Argentine n’a pas porté à conséquence.
Le FMI — et il n’était pas le seul — était trop optimiste quant aux effets attendus de certaines réformes entreprises en Argentine, aux perspectives de croissance économique et à la viabilité de la dette. C’est ainsi qu’il a continué pendant trop longtemps de soutenir des programmes qui ne méritaient pas de l’être. Lorsque la crise a éclaté et que l’Argentine a demandé à bénéficier d’un accès exceptionnel aux ressources du FMI, celui-ci a considéré que les problèmes de taux de change et de viabilité de la dette étaient gérables. Les fonctionnaires du Fonds s’appuyaient aussi sur des hypothèses très optimistes de l’évolution de l’économie mondiale.
Christine Ebrahim-zadeh : Dans quelle mesure la surveillance du FMI at-elle aidé à identifier les faiblesses qui ont mené à la crise?
M.TAKAGI : Elle n’a pas permis de mettre franchement en évidence l’incompatibilité entre le régime de change choisi par l’Argentine et ses autres politiques. Le FMI savait bien que, pour compenser la fixité du taux de change et soutenir le régime de convertibilité, il fallait une politique budgétaire rigoureuse et des réformes structurelles, en particulier une réforme du marché du travail.Mais il a sous-estimé les risques que représentait l’augmentation constante de la dette publique, libellée surtout en dollars et détenue par l’extérieur, et n’a pas envisagé de stratégie d’abandon du taux fixe lorsqu’il est devenu clair qu’il ne fallait pas compter sur de grandes réformes structurelles. La difficulté venait en partie du fait que les services du FMI ne disposaient pas de données précises et à jour pour suivre l’évolution des finances provinciales, domaine où il y avait de nombreux dysfonctionnements. De plus, à l’époque, on estimait qu’un ratio dette/PIB de 60 % était acceptable — si ça l’était pour l’Europe, ça l’était pour l’Argentine.Mais ce ratio était trop élevé pour un pays émergent comme l’Argentine qui avait déjà été plusieurs fois en défaut de paiement, qui était fortement tributaire des emprunts extérieurs, où le secteur des exportations était relativement restreint et dont les capacités de recouvrement de l’impôt étaient limitées. Il aurait été préférable, comme le recommande aujourd’hui le FMI, que ce taux se situe autour de 30 %.
Principales conclusions et recommandations du BIE
La crise a éclaté parce que les décideurs argentins ont trop attendu pour prendre les mesures correctives qui s’imposaient. La surveillance du FMI n’a pas permis de mettre en évidence les facteurs de vulnérabilité inhérents aux choix des autorités et le FMI a commis l’erreur de soutenir pendant trop longtemps des politiques inadaptées. En 2000, la viabilité du taux de change et de la dette suscitait des préoccupations, mais, compte tenu du coût élevé de l’abandon du taux fixe, le FMI a aidé l’Argentine à préserver le régime de change. Ce soutien était justifiable jusqu’en janvier 2001, car un concours financier, conjugué à un changement de cap radical, avait des chances de porter ses fruits. Cependant, les nouveaux décaissements — effectués malgré les multiples erreurs de politique économique — n’ont fait que différer le règlement fondamental de la crise.Avec le recul, il apparaît que les ressources consacrées au maintien de la parité fixe auraient pu être mieux utilisées pour atténuer certains des coûts inévitables de l’abandon du taux fixe.
Avant la crise.Le FMI estimait à juste titre qu’une politique budgétaire rigoureuse et des réformes structurelles, en particulier une réforme du marché du travail, étaient indispensables pour assurer la viabilité du régime de convertibilité.Mais il a sous-estimé les risques que pouvait représenter l’augmentation constante de la dette publique, libellée surtout en dollars et détenue par l’extérieur, et n’a pas envisagé de stratégie d’abandon du taux fixe lorsqu’il est devenu clair qu’il ne fallait pas compter sur de grandes réformes structurelles.Les obstacles politiques existant de longue date se sont certes révélés très puissants, mais le FMI n’a pas utilisé efficacement les outils dont il disposait. La conditionnalité était faible, et bien souvent son non-respect par l’Argentine n’a pas porté à conséquence.
Fin 2000. Le FMI a porté ses concours à 22 milliards de dollars.Les problèmes de viabilité du taux de change et de la dette étaient jugés gérables moyennant une action déterminée sur les plans budgétaire et structurel.Cette stratégie aurait pu fonctionner si les hypothèses de base s’étaient matérialisées et si le programme avait été exécuté sans accroc. Or les autorités se sont montrées incapables d’appliquer les politiques convenues et les démissions successives de deux ministres de l’économie en mars 2001 ont sapé la confiance des marchés. Ensuite, le nouveau ministre de l’économie a commencé à prendre des mesures controversées qui ont ébranlé les marchés.Pourtant, le FMI, qui n’avait pas de plan de rechange, a continué ses décaissements et les a augmentés pour soutenir les politiques entreprises.
Mi-2001. Il aurait dû être clair que la stratégie initiale avait échoué et que le taux de change et la dette publique de l’Argentine ne pouvaient pas être considérés comme viables.